PLANTEAMIENTO DEL TEMA En el año 2005 se presento un proyecto de ley 0535/05 en el Senado de la Nación- referido a la creación de la Universidad Nacional del Chaco Austral, sobre la base de la Facultad de Agroindustrias de la Universidad Nacional del Nordeste, con sede en Sáenz Peña (Chaco).

Dicho proyecto no tuvo tratamiento parlamentario en el Cuerpo durante los años legislativos 2005 y 2006. El que haya pasado un tiempo del inicio de los acontecimientos hace que sea bueno reflexionar, sin mayores apasionamientos, sobre las cuestiones que plantea el caso referenciado. La creación de una nueva Universidad tiene una carga valorativa que hace muy difícil la labor de quien se oponga o plantee dudas sobre su operatividad. El uso de las palabras emotivas (ej. democracia, libertad) puede constituir falacia si se apela a las emociones con el único propósito de lograr la aprobación de algo en particular. Para evitar cometer otra falacia entendemos que, además de tratar la autonomía universitaria, se debe reflexionar sobre otros tópicos que no suelen ser tratados y que parecen esenciales para entender toda la problemática. Deben discutirse temas relacionados con la Universidad (UNNE) y explicar algunos aspectos de la teoría de la Institución. Estas cuestiones, que así presentadas parecen abstractas, son de gran importancia práctica. La creación de nuevas universidades nacionales es una atribución específica del Congreso de la Nación conforme al art. 48 de la ley 24.521. Es ésta intrínsicamente una buena noticia ya que incide, entre otros, en el nivel cultural de una determinada región. Pero la creación de una universidad nacional a diferencia de otras, universidades provinciales y privadas reconocidas por el Estado Nacional, cuenta con una serie de exigencias, constitucionales y legales, sin las cuales no se puede instrumentar. Este proyecto, de autoría del Senador Capitanich, tiene su fundamento en el crecimiento poblacional, no sólo de Sáenz Peña, sino también de las localidades del interior que acuden allí para realizar sus estudios terciarios, pero que se encuentran con la limitante de que no se dictan carreras consideradas básicas para la formación profesional. Esto nos pone en la obligación de analizar, en un caso concreto, si se dan los presupuestos básicos establecidos en los párrafos anteriores para la creación de una nueva universidad. QUÉ ES LA U.N.N.E. Y CÓMO SE INTEGRAN SUS FACULTADES? Algunas opiniones expresan que a partir de la aprobación del Proyecto de creación el Chaco tendría universidad. El Chaco ya tiene una y es la Universidad Nacional del Nordeste. Este hecho merece un mayor detenimiento. La Universidad Nacional del Nordeste tiene su norma base en el ESTATUTO DE LA UNNE. Conforme a él, es una universidad regional que tiene inserción en las Provincias de Chaco y Corrientes. El art. 1 del Estatuto establece que la Universidad está creada para satisfacer la exigencia de cultura superior en las provincias de Corrientes y Chaco. Es una universidad que está cumpliendo sus primeros 50 años en la zona. El gobierno de la Universidad Nacional del Nordeste (UNNE) está compuesto, conforme al art. 4, por las Facultades. Asimismo el art. 5 amplía: “El gobierno de la Universidad es ejercido por la Asamblea Universitaria, el Consejo Superior, el Rector, los Consejos Directivos y los Decanos”. Ello implica que la Facultad de Agroindustrias forma parte del gobierno de la UNNE, interviene en la Asamblea Universitaria (art 6), en el Consejo Superior (art. 10), formando su Consejo Directivo (art. 30) y cuenta con su Decano (art. 36). La primera conclusión es que hay, hasta el presente, la Universidad Nacional del Nordeste que está integrada por Facultades que están en Corrientes y Chaco (art. 129 del Estatuto). Y, en el caso específico de Agroindustrias, la misma desarrolla su actividad en el interior de esa provincia (Sáenz Peña). En esto hay una diferencia con todas las demás unidades académicas que tienen asiento en las capitales de las Provincias de Corrientes y Chaco. La creación de una nueva Universidad, conforme a la propuesta, afecta al gobierno de la UNNE, violando, por lo tanto, el art. 29 inc. b) de la ley Educación Superior que establece: “Definir sus órganos de gobierno, establecer sus funciones, decidir su integración y elegir sus autoridades de acuerdo a lo que establezcan sus estatutos y lo que prescribe la presente ley”. Es una clara intromisión en su gobierno que trae aparejado un menoscabo en su autonomía (oportunamente volveremos sobre esta cuestión). Esta propuesta se entromete en competencias propias de la Universidad Nacional del Nordeste, dado que el art. 9 inc. d) del Estatuto establece que son atribuciones de la Asamblea Universitaria (es el órgano superior del gobierno de la UNNE, conforme art. 6) “decidir, a propuesta del Consejo Superior, la creación, incorporación, fusión, supresión o desdoblamiento de Facultades, por más de la mitad de la totalidad de los miembros” (la cursiva es propia). REQUERIMIENTOS PARA QUE UNA UNIVERSIDAD PUEDA INSTRUMENTAR LA ACTIVIDAD DOCENTE No se trata de que en Sáenz Peña (Chaco) no se puede estudiar una carrera universitaria y que a partir del momento de creación de esta nueva universidad sí se pudiera. Cualquier estudiante secundario que quiera estudiar las carreras que se dictan en la Facultad de Agroindustrias tendrá que hacerlo en esa localidad y en esa Facultad. De ello se desprende que para un estudiante se trata de dos situaciones idénticas en cuanto a la obtención de un título universitario. Incluso, parece más conveniente recibirse en una universidad que tiene una tradición de 50 años, con evaluación externa positiva por parte de la CONEAU, carreras acreditadas, títulos oficiales con validez nacional, etc., antes que en una nueva. En cuanto a la falta de recursos, la obtención de los mismos es igual creando una nueva universidad que dándole una partida a la UNNE, si se quiere, con fin específico para Agroindustrias. En realidad, sale mucho más cara la primera alternativa. No debe olvidarse que la creación de una nueva universidad implica contar con un nuevo Rectorado, un nuevo Consejo Superior, una nueva Facultad, un nuevo Consejo Directivo, un nuevo Decano. He incluso con eso no basta, falta aún la designación de profesores, no docentes y la asistencia de alumnos. De allí que es necesario prevenir, aún a las personas con las mejores intensiones, de que se puede estar arrojando al medio un ente burocrático que lleve nominalmente una función pero no la cumpla o la cumpla mal. Una Universidad con una sola Facultad es un contrasentido y un dispendio de dinero absurdo. Si los fundamentos son lograr la presencia del nivel universitario en el Chaco eso se puede lograr a través de una carrera, un instituto y por último una facultad. Con la creación de una universidad, todavía no se llega a darle al estudiante una instrucción universitaria. El art. 49 de la ley 24.521 es claro cuando dice “creada una institución universitaria, el Ministerio de Cultura y Educación designará un rector-organizador, con las atribuciones propias del cargo y las que normalmente corresponda al Consejo Superior. El rector-organizador conducirá el proceso de formación del proyecto institucional y del proyecto de estatuto provisorio y los pondrá a consideración del Ministerio de Cultura y Educación, en el primer caso para su análisis y remisión a la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria, y en el segundo a los fines de su aprobación y posterior publicación. Producido el informe de la Comisión, y adecuándose el proyecto de estatuto a las normas de la presente ley, procederá el Ministerio de Cultura y Educación a autorizar la puesta en marcha de la nueva institución, la que deberá quedar normalizada en un plazo no superior a los cuatro (4) años a partir de su creación“. No es necesario ningún comentario para concluir que se trata de un proceso que lleva su tiempo. Las instituciones jurídicas (GONZÁLEZ NAVARRO, Francisco: Derecho Administrativo Español, EUNSA, Pamplona, España, 1994, pag. 48 y ss) requieren en algunos casos que simplemente se sancione una norma general para que nazcan aquellas, se trata de la institución ley o institución cosa. Es el caso del matrimonio monogámico, de la libertad de enseñanza, del divorcio vincular. En cambio, otro tipo de ideas requiere, además de la ley, de una organización: se trata de una idea de empresa o de obra y da lugar a la institución obra o institución persona. En el primer supuesto, no es necesario que nadie se divorcie para que exista el divorcio. Pero si la idea es cuidar a los enfermos se deberá hacer un hospital, dotarlo de instrumental, de médicos, enfermeros, administrativos, directores… y luego recién estará operativo para que el enfermo sea atendido. De tal modo, la idea, aceptada socialmente y receptada por el derecho deberá organizarse para perdurar en el tiempo. Es obvio que las universidades pertenecen a esta última institución e incluso son de las más complejas en cuanto todo lo que hay que hacer para que alguien pueda recibir instrucción universitaria. LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA El proyecto “Capitanich”, hasta el presente, establece que la nueva Universidad se haría sobre la base de la Facultad de Agroindustrias de la Universidad Nacional del Nordeste, con sede en Sáenz Peña (Chaco). Al mismo tiempo, se le sacaría a la UNNE la parte proporcional del presupuesto que destina a esa Unidad Académica. En relación a este segundo punto, el autor del proyecto dice que eso ha sido modificado, pero el proyecto que ha pasado al Consejo Interuniversitario Nacional (es parte del procedimiento para crear nuevas Universidades) sigue contando con el art. 8 (es el que se refiere al tema cuestionado). Conforme al art. 126 del reglamento de la Cámara de Senadores “todo proyecto que importe gastos incluirá en sus fundamentos la estimación de tales erogaciones e indicará la fuente de financiamiento, a fin de justificar la viabilidad del mismo. De no ser así, no se discutirá en las sesiones de la Cámara hasta tanto la omisión no sea subsanada, por el o los autores del mismo”. En igual sentido se pronuncia el artículo 48 de la ley de Educación Superior. En el mejor de los casos se cercenaría el Patrimonio de la UNNE correspondiente a esa Facultad, su oferta académica y recursos humanos. Cualquiera de estos dos puntos, en forma conjunta o separada no respetan la autonomía establecida en la Constitución Nacional a partir de la reforma de 1994. La Constitución habla de autonomía solo relacionado con las provincias, las municipalidades, la ciudad autónoma de Bs. As. y las universidades. El art. 75 inc 19 de la C.N. establece que “la nación puede sancionar leyes de organización … que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal, y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales”. La Constitución le estableció una limitante a la ley; se pueden dictar leyes referentes a la educación pero no se podría dictar una ley que vaya en contra de la gratuidad de la universidad. En este ámbito la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha dictado su interpretación y los límites que se tienen referentes a la gratuidad. El sistema jurídico es un conjunto de normas interactivas en donde el principio de jerarquía normativa es uno de los principales. El grado superior dentro del derecho positivo es la Constitución: quien puede determinar el contenido de ciertas leyes futuras al prescribir o prohibir tal o cual contenido (KELSEN, Hans: Teoría pura del derecho, Vigésima Edición, EUDEBA, Bs. As., 1984, pag. 147). La Constitución tiene un grado de capacidad innovadora, activa y pasiva, frente a las restantes normas que integran el sistema jurídico. Activamente puede modificar o derogar todas las normas que se encuentren en una grada inferior. Pasivamente tiene como consecuencia la nulidad de las normas inferiores que contradicen los preceptos constitucionales. Una primera conclusión es que el Congreso no esta habilitado para dictar normas que vayan en contra de la autonomía de la universidad. La autonomía de Universidades Nacionales tiene como efecto, al decir de BIDART CAMPOS (- Manual de la Constitución Reformada, T.II, EDIAR, Buenos Aires, 2002, pag. 46 y ss. – El fallo de la Corte Suprema sobre el estatuto de la Universidad Nacional de Córdoba. LL 1999-E-254), de erigirlas y reconocerlas como personas jurídicas de derecho público no estatales lo que, entre otras circunstancias, surge la de colocarlas al margen de toda clase de intervención y subordinación respecto del Estado, como no sea en lo que pueda tener vinculación con los recursos que el estado le debe deparar a través del presupuesto. El autor mencionado dice que también el presupuesto destina fondos a la Iglesia Católica y nadie niega que se trate de personas jurídicas publicas no estatales. Si bien entendemos, y compartimos, que el autor quiere limitar la ingerencia del poder político, creemos que la Universidad es una persona pública estatal. El artículo constitucional habla de garantizar la autonomía universitaria. Ello implica, otorgar la máxima tutela que puede brindar el ordenamiento jurídico. De allí que la acción de amparo es la vía idónea para la protección del derecho (QUIROGA LAVIE, Humberto: Constitución de la Nación Argentina Comentada, Zabalía, 2000, pag. 449, 450). Es necesario determinar en forma clara qué implica autonomía universitaria. Por supuesto, como toda autonomía tiene límite y éste está dado en el marco normativo superior. Éstas no son otra cosa que, como dice la constitución, las bases legales que le establece el Congreso. Pero no se puede hacer, por ejemplo, que su estatuto sea ratificado por el Congreso. Ello violaría la autonomía, al igual una ley que establezca que las resoluciones de los Consejos Superiores sean apelables ante Poder Ejecutivo. Pero la Constitución también habla de autarquía que implica la autonomía económica y administrativa. Ambos conceptos (autonomía y autarquía) conforme GIL DOMINGUEZ están interrelacionados (Autonomía universitaria: La evanescencia consumada. LL 1997-C-143), corporizándose en las siguientes libertades: Libertad normativa para aprobar sus estatutos y demás normas que las rigen. Libertad de gobierno para organizar y establecer sus órganos de gobierno y elegir sus autoridades. Libertad académica para crear, modificar o suprimir facultades o carreras, aprobar currículos…. Libertad económica para administrar y disponer los recursos propios y asignados. Libertad de investigación y de ejecución de las actividades de extensión. Si se observa bien, todas las libertades están afectadas por el proyecto de creación de esta nueva universidad y ello claramente afecta la garantía constitucional, cuyo núcleo esencial (vedado al legislador) está conformado por las facultades institucionales, económicas, financieras, administrativas y académicas. Cualquier clase de exceso legislativo atenta contra la autonomía consagrada en el texto constitucional, por cuanto esta invadiendo el ámbito o situación de independencia a partir de la cual las potestades materiales, capacidades y libertades son susceptibles de ser realizadas. La autonomía universitaria tiene una larga tradición en nuestro país ya que fue impuesta en la Reforma Universitaria de 1918. A pesar de que el mismo vocablo es atribuido a diversas instituciones, todas tienen un común denominador: la autodeterminación normativa y administrativa. Ésta implica, en el caso específico, que estén gobernadas por sus propias autoridades (rector, decanos, consejo superior, directivo). Cuando se decide por ella y contra ella se esta birlando el gobierno a la UNNE. Dice bien GIL DOMINGUEZ: (autonomía universitaria: con cautela resguardada. LL 1996-D-221) que la autonomía implica la capacidad para darse sus propias normas sin interferencia de terceros. De allí que las potestades legislativas no pueden cercenar el núcleo esencial de un derecho o de una garantía. La constitución nacional no es una mera expresión de deseos, con su fuerza normativa obliga por igual a todos los poderes públicos. La autonomía cuenta con algunas características básicas. En lo que acá interesa personalidad jurídica propia, o sea que puede actuar en nombre propio, estar en juicio, celebrar contratos, entre otros supuestos. Al mismo tiempo cuenta con recursos que son propios. Lo que se pretende creando esta Universidad sobre la base de una Facultad de la UNNE y con recursos de esta última es simplemente no respetar el patrimonio de la Universidad existente. Aún si se modificara el art. 8 del proyecto en cuestión la situación es la misma. La UNNE tiene dentro de su patrimonio a la Facultad de Agroindustrias. Conformada por el edificio, sus docentes e investigadores, sus alumnos, su cultura, los productos de su investigación. A ello, en todo caso, habría que sumar el dinero proporcional que recibe la Facultad. El patrimonio tiene protección constitucional en el art. 17 de la Carta Magna. Asimismo cuenta con la defensa de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano. Es por ello que nadie puede disponer libremente de lo que tiene dueño. En el presente la cuestión es compleja ya que la UNNE no es la dueña de la Facultad sino que todas las unidades académicas conforman una unidad. Ello surge claramente del Estatuto de la UNNE según art. 4 y 5 ya mencionados. Para poner un ejemplo, la Asamblea es el órgano superior de gobierno de la Universidad, en ella Agroindustrias está representada por el Decano, su Consejo Directivo perteneciente a los Claustros Docentes, Graduados y Estudiantes. Lo mismo puede decirse del Consejo Superior (art. 10 del Estatuto). El patrimonio se le estaría quitando no solo a la Universidad del Nordeste sino a la Facultad de Agroindustrias. Pero esta última no puede por sí sola disponer de su patrimonio; ya que, como se dijo, conforma una unidad con la Universidad, siendo está la que tiene personería jurídica. Quitando el patrimonio a una persona jurídica (sea parcial o totalmente) sin su consentimiento se carcome en forma lenta pero efectiva al ente autónomo provocando, o pudiendo provocar, el vaciamiento y la extinción de la entidad. El sentido de incolumidad de los entes autónomos protege de la arbitrariedad del Estado. Se dice que es competencia del Congreso crear nuevas universidades, pero ello no puede hacerse de cualquier manera sino como dice la ley de Educación Superior, con previsión del crédito presupuestario correspondiente y en base a un estudio de factibilidad que avale la iniciativa (art. 48). Por supuesto que ambas cosas no pueden hacerse con recursos ajenos. No se le podría sacar, por ejemplo, a la UBA una o más de sus Facultades y un pedazo de su presupuesto. Este paralelismo con el caso exime de mayores comentarios e implica la inconstitucionalidad de la propuesta. El proyecto constituye desviación de poder. Esto es, como expresa MARIENHOFF (Tratado de Derecho Administrativo, T.II, Abeledo Perrot, Bs. As. 1981, pag. 538), un vicio clandestino, que se intenta disimular con apariencia de legalidad. CONCLUSIÓN Estamos ante un intento usurpador que ignora las normas más elementales y trata, a través del número, de lograr su cometido. Pero la democracia, como lo expresara LINDSAY, es el gobierno por discusión pública y no solo por la imposición de la voluntad mayoritaria. Si una comunidad decide, por voto mayoritario, quitar el derecho de voto a una minoría, no nos gustaría llamar democrática a esa acción; pero, ¿por qué no? Si definimos la democracia sencillamente por referencia a la voluntad del pueblo, estas expresiones cívicas parecen bastante democráticas. Pero si definimos como un gobierno popular por medio de discusiones públicas, entonces la pérdida del voto de una minoría derrotada sería una violación de una norma democrática fundamental (citado en: HOLMES: “El precompromiso y la paradoja de la democracia”, en el libro Constitucionalismo y democracia de ELSTER, J. y R. SLAGSTAD, Fondo de Cultura Económica, México, 1999, pag. 217). Como los poderosos detestan que se les contradiga y refute en público, la forma de que la República no sea avasallada es por medio de una disposición constitucional. Son éstas la que impiden que no se sacrifiquen principios perdurables en aras de placeres y beneficios inmediatos (HAYEK, F.: The Constitution of liberty, University of Chicago Press, 1960, pag. 176- 192). De esa manera la comunidad puede defender su propia capacidad de toma de decisiones racionales contra su tendencia a caer en el pensamiento de grupo. Con este proyecto no solo se le estaría quitando a la Universidad Nacional del Nordeste parte de su patrimonio y de su gobierno sino que constituye un precedente preocupante para las Universidades Nacionales. De lo que se haga dependerá también la calidad de nuestra República y del Estado de Derecho, los que se encuentran protegidos por normas de rango constitucional. (*) Recibido por Corrientes al Día de José Horacio de Jesús Grando, docente de la Facultad de Derecho